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【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會(huì)與澎湃新聞“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專(zhuān)欄的第23篇。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利稱(chēng)，明年歐洲防務(wù)或?qū)⒂瓉?lái)一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)是“戰(zhàn)略指南”的實(shí)施以及防務(wù)聯(lián)盟的推進(jìn)面臨諸多不確定因素。

歐盟近期在防務(wù)領(lǐng)域動(dòng)作頻頻、消息不斷。10月21日，在歐盟防長(zhǎng)會(huì)議上，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利與成員國(guó)防長(zhǎng)們強(qiáng)調(diào)，目前緊鑼密鼓推進(jìn)中的“戰(zhàn)略指南”（Strategic Compass for Security and Defence）具有重要意義，提出“如果有足夠的政治意愿，對(duì)于歐洲防務(wù)來(lái)說(shuō)，明年將是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)（turning point）”。

歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩。人民視覺(jué) 資料圖

這是對(duì)歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩9月15日發(fā)表的她上任以來(lái)第二份“盟情咨文”（State of the Union）的回應(yīng)。與其第一份幾乎完全沒(méi)有觸及防務(wù)問(wèn)題的“盟情咨文”相比，馮德萊恩在題為“讓我們聯(lián)盟的精神更加強(qiáng)大”的第二份“盟情咨文”中花了顯著篇幅詳細(xì)論述了防務(wù)事宜。這對(duì)一位歐盟委員會(huì)主席及其“盟情咨文”來(lái)說(shuō)，并不多見(jiàn)。盡管在歐委會(huì)前主席容克時(shí)代，比如2016年和2017年的“盟情咨文”里，也比較明確地談到過(guò)歐洲防務(wù)基金、永久結(jié)構(gòu)性合作機(jī)制、歐洲防務(wù)聯(lián)盟等重要問(wèn)題，但大多是寥寥數(shù)語(yǔ)。

我們知道，歐盟計(jì)劃在法國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間的2022年3月舉辦防務(wù)峰會(huì)并正式通過(guò)“戰(zhàn)略指南”。那么，歐盟防務(wù)在過(guò)去究竟走過(guò)了怎樣的發(fā)展之路，何以將在2022年迎來(lái)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，又會(huì)否在2025年建立一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟？

歐盟防務(wù)發(fā)展的三級(jí)跳

1991年12月的歐共體首腦會(huì)議通過(guò)了《馬斯特里赫特條約》，正式建立了共同外交與安全政策，并在歐洲一體化歷史上首次提到可能形成一個(gè)共同的防務(wù)政策，進(jìn)而在將來(lái)可能實(shí)現(xiàn)共同防務(wù)。自此之后，從1999年科隆首腦會(huì)議確定的歐洲安全與防務(wù)政策（ESDP）到共同安全與防務(wù)政策（CSDP），歐盟在防務(wù)領(lǐng)域的體系和能力建設(shè)取得了一系列進(jìn)展。

2009年生效的《里斯本條約》成為共同安全與防務(wù)政策發(fā)展史上的里程碑，其一方面將已有共同安全與防務(wù)政策和科隆峰會(huì)以來(lái)的所有發(fā)展都納入到共同外交與安全政策中，另一方面又增加了許多重要的新條款，創(chuàng)建了歐盟外交與安全政策高級(jí)代表及歐盟對(duì)外行動(dòng)署。

共同安全與防務(wù)政策包含永久結(jié)構(gòu)性合作、相互援助和團(tuán)結(jié)三項(xiàng)條款，其中永久結(jié)構(gòu)性合作是唯一的實(shí)質(zhì)性軍事合作條款，它同時(shí)也構(gòu)成了另外兩項(xiàng)條款的基礎(chǔ)。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表在負(fù)責(zé)共同安全與防務(wù)政策的同時(shí)還是歐盟委員會(huì)副主席、歐盟外長(zhǎng)理事會(huì)主席等，其多重身份使其有可能掌握更多必要的資源，推動(dòng)歐盟防務(wù)的發(fā)展。

2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》以及其后如《歐洲防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》等具體防務(wù)政策推出后，歐盟防務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道。較為顯眼的發(fā)展成果有，第一，歐盟設(shè)立每年50多億歐元的歐洲防務(wù)基金，促進(jìn)防務(wù)領(lǐng)域的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐洲防務(wù)基金用于協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和擴(kuò)大成員國(guó)的防務(wù)研發(fā)投資以及國(guó)防設(shè)備與技術(shù)的采購(gòu)，幫助成員國(guó)減少防務(wù)領(lǐng)域的重復(fù)投入。

第二，歐盟設(shè)立歐洲和平基金，擴(kuò)充歐盟危機(jī)管理工具箱，為具有軍事或防務(wù)性質(zhì)的對(duì)外行動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)。歐洲和平基金在2021-2027年的預(yù)算是50億歐元，由成員國(guó)提供。該基金首次允許歐盟以援助方式在目標(biāo)國(guó)開(kāi)展共同安全與防務(wù)任務(wù)與行動(dòng)。

第三，歐盟啟動(dòng)了由絕大多數(shù)成員國(guó)參與的防務(wù)領(lǐng)域永久結(jié)構(gòu)性合作機(jī)制。該機(jī)制引導(dǎo)成員國(guó)共同發(fā)展防務(wù)能力、投資防務(wù)項(xiàng)目及提高軍事實(shí)力，定期增加國(guó)防預(yù)算，將全部防務(wù)支出的20％進(jìn)行防務(wù)投資；約2％的防務(wù)支出用于共同防務(wù)研究與技術(shù)，并聯(lián)合對(duì)外派遣軍隊(duì)。該機(jī)制獲得歐洲防務(wù)基金的資金支持，相關(guān)資金被用于采購(gòu)防務(wù)裝備和引進(jìn)技術(shù)、支持研究項(xiàng)目。到2020年，永久結(jié)構(gòu)性合作已經(jīng)通過(guò)了47個(gè)項(xiàng)目，包括培訓(xùn)與設(shè)施項(xiàng)目有10個(gè)，陸軍和海軍系統(tǒng)項(xiàng)目各6個(gè)，空軍系統(tǒng)項(xiàng)目4個(gè)，網(wǎng)絡(luò)與指揮自動(dòng)化系統(tǒng)項(xiàng)目8個(gè)，聯(lián)合與有效能力項(xiàng)目11個(gè)。

第四，歐盟持續(xù)開(kāi)展危機(jī)管理任務(wù)行動(dòng)。這些行動(dòng)覆蓋了全球多數(shù)大陸和地區(qū)。目前有17項(xiàng)任務(wù)正在進(jìn)行，部署了大約5000人，主要開(kāi)展維和、沖突預(yù)防、加強(qiáng)國(guó)際安全、支持法治、預(yù)防人口販賣(mài)和走私等行動(dòng)。

歐洲安全和防務(wù)方面的專(zhuān)家丹尼爾·菲奧特（Daniel Fiott）曾將歐洲共同安全與防務(wù)政策的歷程劃分為誕生與創(chuàng)始、孩提以及青春與成熟三個(gè)時(shí)期。從另外一種角度來(lái)說(shuō)，歐盟防務(wù)發(fā)展之路分別以1999年的《關(guān)于加強(qiáng)在安全與防務(wù)領(lǐng)域的共同歐洲政策的宣言》、2009年的《里斯本條約》，以及2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全球戰(zhàn)略》）為起始標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了三級(jí)跳，盡管這種三級(jí)跳的整體距離或者高度可能仍然有限，歐盟防務(wù)發(fā)展是否真正進(jìn)入了青春甚至成熟期仍然存疑。歐盟防務(wù)需要在2016年進(jìn)入快車(chē)道后迎來(lái)一個(gè)換擋提速甚至超車(chē)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

歐盟防務(wù)發(fā)展將迎來(lái)轉(zhuǎn)折點(diǎn)？

馮德萊恩在今年的“盟情咨文”中提到了防務(wù)建設(shè)下一步需要推進(jìn)的三個(gè)具體案例：聯(lián)合情勢(shì)感知中心（Joint Situational Awareness Centre）、防務(wù)裝備互用性和網(wǎng)絡(luò)防御政策。

歐盟自實(shí)施共同安全與防務(wù)政策伊始，就以西歐聯(lián)盟的原有部門(mén)為基礎(chǔ)，設(shè)立了為決策提供服務(wù)的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)。在北約前秘書(shū)長(zhǎng)索拉納擔(dān)任共同外交和安全政策高級(jí)代表及歐盟理事會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)時(shí)期，政策計(jì)劃和早期預(yù)警部門(mén)(Policy Planning and Early Warning Unit)是輔助其實(shí)施共同外交與安全政策的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要職責(zé)包括監(jiān)測(cè)和分析相關(guān)地區(qū)的事態(tài)發(fā)展，并預(yù)測(cè)潛在的危機(jī)；及時(shí)提供對(duì)歐盟外交和安全政策有重大影響的事件和事態(tài)評(píng)估；進(jìn)而負(fù)責(zé)有關(guān)決策的籌劃、研究與修訂，并提出意向性的文件。

除此之外，歐盟于本世紀(jì)初在索拉納領(lǐng)導(dǎo)的理事會(huì)秘書(shū)處下設(shè)立了歐盟軍事參謀部情報(bào)司（EUMS INT），其組成包括成員國(guó)調(diào)派的軍事專(zhuān)家等，為早期預(yù)警、情勢(shì)評(píng)估、戰(zhàn)略計(jì)劃提供軍事方面的情報(bào)服務(wù)；歐盟情勢(shì)中心（EU SITCEN）由包括成員國(guó)調(diào)派的情報(bào)人員、反恐專(zhuān)家等組成，主要提供民事領(lǐng)域的情報(bào)與安全服務(wù)。歐盟軍事參謀部情報(bào)司和歐盟情勢(shì)中心在2007年進(jìn)行功能合作，建立了單一情報(bào)分析能力（SIAC），為歐盟及其成員國(guó)提供情報(bào)產(chǎn)品，并在《里斯本條約》后轉(zhuǎn)移到了歐盟對(duì)外行動(dòng)署架構(gòu)之下。

時(shí)至今日，歐盟防務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的主要情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)就是前身為歐盟情勢(shì)中心的歐盟情報(bào)與情勢(shì)中心、歐盟軍事參謀部情報(bào)司以及提供圖像等情報(bào)的歐盟衛(wèi)星中心（EU SATCEN）。

不過(guò)事情看起來(lái)并非那么簡(jiǎn)單。首先，歐盟在防務(wù)以外更大范圍內(nèi)的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)極其龐大復(fù)雜。萊頓大學(xué)教授阿揚(yáng)·博因（Arjen Boin）等人研究發(fā)現(xiàn)，歐盟機(jī)構(gòu)竟然有84套感知系統(tǒng)（sensemaking systems）在對(duì)民事保護(hù)、衛(wèi)生、海事監(jiān)管、邊境管理、核安全、外部威脅、域內(nèi)協(xié)調(diào)、關(guān)鍵設(shè)施、執(zhí)法等不同政策領(lǐng)域剛剛浮現(xiàn)或已經(jīng)發(fā)展的危機(jī)進(jìn)行信息搜集、分析、核實(shí)或交換。其中有7套系統(tǒng)直接屬于對(duì)外安全領(lǐng)域。盡管這些系統(tǒng)產(chǎn)生的信息都屬于歐盟機(jī)構(gòu)，而且很多信息與防務(wù)息息相關(guān)，但并不代表它們都會(huì)被順利地轉(zhuǎn)交到歐盟防務(wù)領(lǐng)域的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)以及決策部門(mén)。更關(guān)鍵的是，歐盟機(jī)構(gòu)與成員國(guó)之間、成員國(guó)相互之間的防務(wù)情報(bào)信息長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法有效共享。

馮德萊恩指出，如果在同一地區(qū)開(kāi)展行動(dòng)的成員國(guó)們都不能在歐盟層面分享他們信息的話，歐盟怎么能夠?qū)崿F(xiàn)共同決策。歐盟空間、警察培訓(xùn)、開(kāi)源、發(fā)展等領(lǐng)域諸多機(jī)構(gòu)和人員的工作提供了極廣、極深的知識(shí)，但這些知識(shí)是分離的、信息是零碎的，而只有在掌握了全局情況下才能有效利用起這些知識(shí)和信息做出明智的決定。這正是《全球戰(zhàn)略》和《歐洲防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》都提出要深化情勢(shì)感知的原因所在，也是馮德萊恩提出要建立融合各種不同信息的聯(lián)合情勢(shì)感知中心的原因所在。

歐盟在《全球戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)要打造一個(gè)更加可信、靈敏和整體的聯(lián)盟，將戰(zhàn)略愿望落實(shí)為行動(dòng)?！皯?zhàn)略指南”是《全球戰(zhàn)略》在防務(wù)領(lǐng)域落地生長(zhǎng)的次級(jí)戰(zhàn)略，主要關(guān)注危機(jī)管理、能力發(fā)展、復(fù)原力和伙伴關(guān)系四個(gè)方面，力圖在2020年后新的戰(zhàn)略背景下將《全球戰(zhàn)略》里的政治目標(biāo)轉(zhuǎn)化為更加具體的政策目標(biāo)。如果“戰(zhàn)略指南”順利出臺(tái)，那么在很大程度上意味著歐盟及其成員國(guó)對(duì)面臨的安全威脅和應(yīng)對(duì)威脅的方式等有了足夠的共識(shí)和意愿。這種共識(shí)和意愿是聯(lián)合情勢(shì)感知中心、歐洲軍隊(duì)以及其他歐盟層面防務(wù)建設(shè)項(xiàng)目得以推進(jìn)的基礎(chǔ)，可能也是博雷利將2022年作為歐洲防務(wù)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的一個(gè)主要判斷基礎(chǔ)。當(dāng)然，轉(zhuǎn)折點(diǎn)是否成立，更為重要的是看歐盟能否在2025年建立一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟。

歐盟防務(wù)發(fā)展盼望自主期

歐盟建立防務(wù)聯(lián)盟的設(shè)想早在《里斯本條約》里就已經(jīng)得到了體現(xiàn)。2016年，歐洲議會(huì)外事委員會(huì)提交了一份關(guān)于建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟的動(dòng)議。在2017年容克的“盟情咨文”里指出到2025年時(shí)要建成一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟。盡管歐洲防務(wù)聯(lián)盟在過(guò)去多年里得到了越來(lái)越多的關(guān)注重視和討論，但直到今天，到底什么是一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，仍不明確。而且，從2022年到2025年，“戰(zhàn)略指南”的實(shí)施以及防務(wù)聯(lián)盟的推進(jìn)面臨著諸多不確定因素。

第一，在歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的議程表上，防務(wù)議題的優(yōu)先性很難得到保證。根據(jù)歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（ECFR）2020年對(duì)歐盟27國(guó)的調(diào)研顯示，防務(wù)合作在20項(xiàng)政策的優(yōu)先性中僅僅排名第14。有17個(gè)成員國(guó)沒(méi)有將防務(wù)合作排進(jìn)政策優(yōu)先性的前10名。當(dāng)前，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人議程表的前列正被能源危機(jī)、波歐緊張關(guān)系等問(wèn)題擠占。

第二，歐盟各國(guó)對(duì)防務(wù)聯(lián)盟的發(fā)展方向可能有著不同看法。正如歐洲前防務(wù)官員卡塔琳娜·恩伯格（Katarina Engberg）所說(shuō)，不知道有沒(méi)有所謂的歐洲防務(wù)聯(lián)盟方案，如果有的話，也許它們正被緊緊地鎖在布魯塞爾或者成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的抽屜里。但更加糟糕的是，在這些抽屜里的很可能不是一份心有靈犀的相似甚至相同方案，而是一份南轅北轍的不同方案。我們從法國(guó)、德國(guó)以及瑞典等國(guó)對(duì)歐洲軍隊(duì)的爭(zhēng)執(zhí)上已經(jīng)可以嗅到令人不安的味道。

第三，歐盟防務(wù)發(fā)展的積極推手法國(guó)總統(tǒng)馬克龍將在2022年4月大選中經(jīng)受考驗(yàn)，另一位重要推手歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩將在2024年結(jié)束任期。如果失去了馬克龍等主張歐盟防務(wù)積極發(fā)展的政治力量，那么即使在2025年有了一個(gè)防務(wù)聯(lián)盟，也可能只是徒有其名而已。

除此之外，歐盟在防務(wù)發(fā)展上還必須小心謹(jǐn)慎地處理好與美國(guó)和北約的關(guān)系。不管怎么說(shuō)，歐洲防務(wù)聯(lián)盟的目的應(yīng)該比較明確，那就是幫助歐盟實(shí)現(xiàn)更高程度的戰(zhàn)略自主。歐盟防務(wù)發(fā)展盼望著在2025年后進(jìn)入一個(gè)自主時(shí)代。希望一個(gè)自主的歐盟和一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，將給多極世界帶來(lái)更多的和平與穩(wěn)定，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)真正的多邊主義。

（楊海峰，上海歐洲學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）