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國(guó)家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等10部委日前聯(lián)合對(duì)外發(fā)布《全國(guó)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），突出規(guī)范管理導(dǎo)向和要求，圍繞空間布局、質(zhì)量效益等方面，對(duì)全國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展提出了13項(xiàng)具體指標(biāo)。

“《導(dǎo)則》細(xì)化提出了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理措施和底線紅線要求，旨在推動(dòng)特色小鎮(zhèn)在規(guī)范健康發(fā)展的道路上穩(wěn)步前行?！眹?guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

盲目發(fā)展得到扭轉(zhuǎn)

浙江湖州，德清地理信息特色小鎮(zhèn)匯集約400家行業(yè)頂尖企業(yè)及科研機(jī)構(gòu)，聚焦衛(wèi)星導(dǎo)航、智慧出行等大項(xiàng)目；福建寧德，鋰電新能源特色小鎮(zhèn)依托龍頭企業(yè)，引導(dǎo)上下游產(chǎn)業(yè)不斷集聚；四川成都，溫江“三醫(yī)”研發(fā)特色小鎮(zhèn)吸引62個(gè)醫(yī)療醫(yī)藥醫(yī)械類研發(fā)項(xiàng)目落地……

近年來，我國(guó)涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。“不少精品特色小鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺(tái)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新載體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點(diǎn)。”國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，各省份現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)約1600個(gè)，共吸納約440萬人就業(yè)。

然而，一些地區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中，出現(xiàn)了概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任史育龍介紹，近年來，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門持續(xù)推動(dòng)特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏，提出規(guī)范性管理措施，清理虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。經(jīng)過糾偏，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)清單管理機(jī)制初步建立，目前在31個(gè)省份中，19個(gè)省份清單內(nèi)的數(shù)量少于50個(gè)，盲目發(fā)展現(xiàn)象得到扭轉(zhuǎn)。

《導(dǎo)則》明確了若干規(guī)范性控制性要求、普適性操作性指引，有利于鞏固上一階段清理糾偏成果，正確引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

量化指標(biāo)明確建設(shè)要求

《導(dǎo)則》明確，特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的新興產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)，是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。應(yīng)堅(jiān)持少而精、少而專方向，在確實(shí)具備客觀實(shí)際基礎(chǔ)條件的前提下確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)、凸顯特色。

“特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差和問題主要集中在兩個(gè)方面，一是空間選址、范圍和布局失準(zhǔn)失當(dāng)，二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展所體現(xiàn)的特色、質(zhì)效和活力不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題又往往與空間問題緊密相關(guān)?！闭憬髮W(xué)公共管理學(xué)院教授張蔚文表示?！秾?dǎo)則》主要從這兩個(gè)方面提出13項(xiàng)具體指標(biāo)。

空間方面主要有5項(xiàng)指標(biāo)。即規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，規(guī)劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，規(guī)劃用地中建設(shè)用地面積原則上不少于1/2平方公里，建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵(lì)控制在25%以下，綠化覆蓋率原則上不低于30%。

質(zhì)效方面主要有8項(xiàng)指標(biāo)。即特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地畝均累計(jì)投資額原則上不低于200萬元/畝，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率原則上不低于20萬元/人，單個(gè)特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人，建設(shè)用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，“三新”經(jīng)濟(jì)增加值占生產(chǎn)總值比重原則上不低于20%，先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度原則上不低于2.5%，文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。

“提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地面積下限，是保障特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、功能和形態(tài)的空間基礎(chǔ)?！笔酚堈f，特色小鎮(zhèn)是微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，需要一定規(guī)模的建設(shè)用地作為支撐。國(guó)家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)，每個(gè)建設(shè)用地面積都超過了1/2平方公里，平均值約0.9平方公里。

明確建設(shè)用地面積下限，也是清理虛假“特色小鎮(zhèn)”的重要依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，虛假“特色小鎮(zhèn)”主要是單體項(xiàng)目和行政建制鎮(zhèn)，一些地方把用地幾十畝甚至幾畝的項(xiàng)目命名為“特色小鎮(zhèn)”，或者把幾十平方公里的行政建制鎮(zhèn)命名為“特色小鎮(zhèn)”，都偏離了特色小鎮(zhèn)本質(zhì)和核心內(nèi)涵。

嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向

“各地區(qū)普遍反映，希望國(guó)家層面明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比的量化要求。否則，各地區(qū)既無法嚴(yán)防特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，又可能出現(xiàn)各自解讀、標(biāo)準(zhǔn)不一、走樣變形等亂象?！眹?guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

指標(biāo)是基于實(shí)際需求的科學(xué)設(shè)定。特色小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中的住宅用地主要用于滿足就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。各省份絕大部分特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比低于30%，參考2019年全國(guó)城鎮(zhèn)的住宅用地占建設(shè)用地比例約38%的數(shù)值，按照從嚴(yán)從緊原則，將特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比設(shè)置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。

“特色小鎮(zhèn)確實(shí)需要一定比例的居住空間，但住宅用地比例過高，往往會(huì)擠占產(chǎn)業(yè)空間，影響特色小鎮(zhèn)吸引集聚先進(jìn)要素、承載細(xì)分高端產(chǎn)業(yè)和集約高效利用空間，甚至導(dǎo)致房地產(chǎn)化?！眹?guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，《導(dǎo)則》提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地的面積下限和住宅用地比例上限，是防止特色小鎮(zhèn)走樣變形的重要舉措。

國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，30%的控制性數(shù)值是最高值，而不是平均值。

落實(shí)清單管理制度

根據(jù)《導(dǎo)則》，特色小鎮(zhèn)發(fā)展要嚴(yán)守合規(guī)用地底線，嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線；要嚴(yán)守生態(tài)環(huán)保底線，嚴(yán)禁違法違規(guī)占地，嚴(yán)禁挖湖造景、破壞自然生態(tài)；嚴(yán)守債務(wù)防控底線，縣級(jí)政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)不得通過政府舉債建設(shè)；嚴(yán)守房住不炒底線；嚴(yán)守安全生產(chǎn)底線，健全規(guī)劃、選址、建設(shè)、運(yùn)維全過程安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度。

張蔚文說，對(duì)特色小鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一管理有利于統(tǒng)一政策、規(guī)范發(fā)展，防止走偏。《導(dǎo)則》進(jìn)一步明確特色小鎮(zhèn)將建立全生命期管理機(jī)制，各地應(yīng)建立本省份特色小鎮(zhèn)清單。人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個(gè)，鼓勵(lì)控制在30個(gè)以內(nèi)。

國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)已建立清單且特色小鎮(zhèn)數(shù)量合理的省份，國(guó)家發(fā)改委將繼續(xù)指導(dǎo)其開展動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰；對(duì)已建立清單但特色小鎮(zhèn)數(shù)量較多的幾個(gè)省份，協(xié)調(diào)引導(dǎo)其減少數(shù)量、提高質(zhì)量；對(duì)清單尚未經(jīng)省級(jí)政府審核后印發(fā)的，督促其抓緊履行報(bào)批程序、盡快確定清單。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機(jī)構(gòu)不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開工建設(shè)。對(duì)行政建制鎮(zhèn)錯(cuò)誤命名的虛假“特色小鎮(zhèn)”、單純房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目自我冠名的“某某小鎮(zhèn)”，以及停留在紙面上、并未開工建設(shè)的虛擬“特色小鎮(zhèn)”，地方各級(jí)政府要推動(dòng)立即除名、撤除宣傳內(nèi)容。