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● 近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。然而，生境退化、面臨嚴(yán)重的破碎化以及少量的人為破壞等都對紅樹林的生存造成威脅

● 紅樹林面積持續(xù)減少，既有保護(hù)意識不強(qiáng)、監(jiān)管不到位的問題，也有管控規(guī)則不明確、保護(hù)主體不明、處罰規(guī)則不清等問題

● 《行動計劃》提出，推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)立法，積極推動紅樹林保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定修訂工作，在濕地保護(hù)法制定和海洋環(huán)境保護(hù)法修訂以及相關(guān)地方性法規(guī)制修訂中，完善紅樹林保護(hù)修復(fù)法律制度

紅樹林是現(xiàn)今世界上少數(shù)的幾個物種最多樣化的生態(tài)系統(tǒng)之一，生物資源量非常豐富。近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。然而，生境退化、面臨嚴(yán)重的破碎化以及少量的人為破壞等都對紅樹林的生存造成威脅。

近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項行動計劃(2020-2025年)》(以下簡稱《行動計劃》)。按照《行動計劃》要求，除了將現(xiàn)有紅樹林全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線外，我國紅樹林面積只能增加不能減少。

據(jù)自然資源部生態(tài)修復(fù)司司長周遠(yuǎn)波介紹，我國將加強(qiáng)自然保護(hù)地管理，對現(xiàn)有自然保護(hù)地內(nèi)的養(yǎng)殖塘要清退，并新建一批紅樹林自然保護(hù)地。

自然資源部空間規(guī)劃局副局長孫雪東則強(qiáng)調(diào)，除國家重大戰(zhàn)略項目外，禁止占用紅樹林地，確需占用且不可避讓的，須報國務(wù)院批準(zhǔn)。

國家林草局濕地管理司司長吳志民、自然保護(hù)地管理司副司長袁繼明透露，正在制定的濕地保護(hù)法草案中設(shè)置了紅樹林保護(hù)修復(fù)的專門條款，將為紅樹林保護(hù)及修復(fù)提供法律保障。

紅樹林生態(tài)功能豐富

大力推進(jìn)保護(hù)與修復(fù)

紅樹林植物內(nèi)因富含的單寧暴露在空氣中時，會氧化成紅色而得名紅樹林。更神奇的是，紅樹林可以抵御風(fēng)暴潮給人類帶來的災(zāi)害。

1958年8月23日，福建廈門曾遭受一次歷史上罕見的強(qiáng)臺風(fēng)襲擊，在廈門沿海正面登陸的臺風(fēng)達(dá)到12級，隨之而來的是強(qiáng)烈的風(fēng)暴潮。風(fēng)暴潮幾乎吞沒了整個沿海地區(qū)，也造成了人員傷亡。出乎意料的是，離廈門不遠(yuǎn)的龍海縣角尾鄉(xiāng)受到的影響卻很小，這一地區(qū)不僅堤岸安然無恙，農(nóng)田村舍損失也微乎其微。

據(jù)專家介紹，角尾鄉(xiāng)之所以能躲過這次風(fēng)暴潮的襲擊，主要是角尾鄉(xiāng)的海灘上生長著高大茂密的紅樹林。

這位專家說，風(fēng)暴潮期間，100米寬的紅樹林可以降低浪高66%，當(dāng)林帶大于500米寬度時甚至可以削減100%的浪高。因此，紅樹林也被稱為海岸衛(wèi)士。

此外，紅樹林還有重要的生態(tài)意義。據(jù)這位專家介紹，全世界的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)中已發(fā)現(xiàn)魚類3000多種，75%的熱帶魚在這里出生，80%的重要水產(chǎn)魚類在這里棲息。中國紅樹林單位面積特種豐富度是海洋平均水平的1766倍，目前，我國紅樹林濕地共記錄生物2854種，其中8種為國家一級保護(hù)動物，75種為國家二級保護(hù)動物。

專家透露，有紅樹林存在的海域，幾乎從未發(fā)生過赤潮。

據(jù)周遠(yuǎn)波介紹，黨的十八大以來，我國大力推進(jìn)對紅樹林的保護(hù)和修復(fù)，成為世界上少數(shù)紅樹林面積凈增加的國家之一。

吳志民則表示，近20年來，我國紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善。我國紅樹林面積在20世紀(jì)50年代約為5萬公頃，2001年面積為2.2萬公頃，2019年面積恢復(fù)至2.89萬公頃。

2019年，自然資源部、國家林草局組織完成了我國紅樹林現(xiàn)狀和育林潛力專項調(diào)查，基本摸清了紅樹林適宜恢復(fù)地的分布情況。

袁繼明說，根據(jù)這次調(diào)查，我國現(xiàn)有紅樹林分布的自然保護(hù)地共52處(不包括港澳臺)，包括自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等類型。在這些保護(hù)地中，紅樹林面積為15944公頃，占全國紅樹林的55%以上。從保護(hù)級別看，國家級自然保護(hù)地內(nèi)的紅樹林有9800公頃，占全國紅樹林面積的34%;地方級自然保護(hù)地內(nèi)的紅樹林有6144公頃，占全國紅樹林面積的21%。

生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重破碎化

紅樹林總面積仍偏小

據(jù)了解，我國紅樹林主要分布在浙江、福建、廣東、廣西、海南等地。

“這些紅樹林保護(hù)地分布在東南部濱海地帶或海島上，所在區(qū)域人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化、工業(yè)化進(jìn)程中人地矛盾沖突劇烈，土地開發(fā)壓力極大。”袁繼明說，主要表現(xiàn)為水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口和碼頭設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等對紅樹林及其適生地塊需求旺盛，這些對紅樹林的保護(hù)和恢復(fù)帶來了極大的壓力，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)也出現(xiàn)比較嚴(yán)重的破碎化。

《法治日報》記者注意到，2019年中央生態(tài)環(huán)保督察對海南省的督察就發(fā)現(xiàn)了這樣的問題。去年8月，中央生態(tài)環(huán)保督察公開通報了海南省澄邁縣肆意圍填海、破壞紅樹林的問題。據(jù)中央生態(tài)環(huán)保督察組透露，1995年至1996年，海南華僑農(nóng)場將花場灣7873畝土地以旅游用地名義轉(zhuǎn)讓給海南省中大旅業(yè)公司等企業(yè)，2009年至2011年又陸續(xù)轉(zhuǎn)手給海南富力房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱富力公司)7852畝。富力公司權(quán)屬用地中，有4641.61畝屬紅樹林區(qū)域以及灘涂、魚塘、海洋等海域，位于海洋保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。

盡管我國紅樹林面積在增加，但在吳志民看來，總面積依然偏小。

吳志民說，全世界紅樹林面積約1500萬公頃，我國紅樹林面積僅占全球的0.2%。同時，紅樹林的生境也出現(xiàn)了退化現(xiàn)象。

據(jù)吳志民介紹，生境退化主要表現(xiàn)為紅樹林群落退化、生境破碎化、棲息地質(zhì)量下降和生態(tài)功能降低。目前，低矮的白骨壤林和桐花樹林占據(jù)了中國紅樹林的主體。我國37種紅樹植物的50%處于不同程度的珍稀瀕危狀態(tài)，海南海桑和卵葉海桑的野外個體數(shù)不超過100株。同時，人為干擾導(dǎo)致紅樹林矮化、稀疏化及生物多樣性下降，尤其是掘穴動物蟹類棲息密度的下降，減少了土壤氧氣供應(yīng)，不利于紅樹植物生長。

吳志民指出，目前，我國紅樹林還面臨污染、過度捕撈和采集、外來生物入侵等的威脅。此外，部分生態(tài)區(qū)位重要的紅樹林分布區(qū)還未納入自然保護(hù)地范圍，紅樹林整體保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全;紅樹林保護(hù)修復(fù)與地方相關(guān)規(guī)劃銜接不夠。

明確紅樹林管控規(guī)劃

全劃入生態(tài)保護(hù)紅線

針對紅樹林保護(hù)中存在的這些問題，孫雪東認(rèn)為，紅樹林面積持續(xù)減少，既有保護(hù)意識不強(qiáng)、監(jiān)管不到位的問題，也有管控規(guī)則不明確、保護(hù)主體不明、處罰規(guī)則不清等問題。為了解決這些問題，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整、自然保護(hù)地整合優(yōu)化和國土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部全面系統(tǒng)地加強(qiáng)紅樹林整體保護(hù)和嚴(yán)格管控。

據(jù)孫雪東介紹，自然資源部明確了紅樹林的管控規(guī)劃，“紅樹林根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)功能，分別屬自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格管理”。

孫雪東說，根據(jù)自然資源部出臺的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》，將海漆、海蓮、海南海桑等37種紅樹林全部評定為生物多樣性維護(hù)功能極重要區(qū)域，依據(jù)國土“三調(diào)”最新成果，將達(dá)到最小上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀紅樹林全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線。同時，要求經(jīng)科學(xué)論證，將適宜恢復(fù)為紅樹林的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實現(xiàn)應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保。

《行動計劃》提出，將紅樹林相關(guān)自然保護(hù)地及自然保護(hù)地外的紅樹林、紅樹林適宜恢復(fù)區(qū)域，全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)。

孫雪東透露，自然資源部正在牽頭制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，其中明確提出，劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的紅樹林，原則上禁止人為活動;劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外的紅樹林，只允許對紅樹林生態(tài)功能不造成破壞影響的有限人為活動，如適度的林下科普體驗、生態(tài)旅游、生態(tài)養(yǎng)殖，經(jīng)依法批準(zhǔn)的科研觀測、標(biāo)本采集等活動。國家重大戰(zhàn)略項目，確需占用且不可避讓的，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

他強(qiáng)調(diào)，紅樹林作為生態(tài)保護(hù)紅線重要內(nèi)容，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴(yán)格監(jiān)管。要求省級人民政府制定具體監(jiān)管辦法，加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涉及紅樹林的允許的有限人為活動的監(jiān)管。要求各級自然資源部門依據(jù)職責(zé)分工，會同有關(guān)部門定期開展核查和執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報相應(yīng)層級人民政府，由相關(guān)部門依據(jù)職責(zé)依法依規(guī)進(jìn)行處理。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)會同相關(guān)部門開展督察，確保紅樹林面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變。

紅樹林面積只增不減

五年營造修復(fù)萬公頃

根據(jù)《行動計劃》要求，我國將浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省現(xiàn)有紅樹林實施全面保護(hù)。在這些地方逐步完成自然保護(hù)地內(nèi)的養(yǎng)殖塘等開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動的清退，恢復(fù)紅樹林自然保護(hù)地生態(tài)功能。同時，實施紅樹林生態(tài)修復(fù)，在適宜恢復(fù)區(qū)域營造紅樹林，在退化區(qū)域?qū)嵤嵊吞豳|(zhì)改造，擴(kuò)大紅樹林面積，提升紅樹林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能。

根據(jù)《行動計劃》要求，我國紅樹林面積只能增加不能減少。其中，《行動計劃》明確提出，在紅樹林國家級、省級自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化調(diào)整工作中，不得將養(yǎng)殖塘區(qū)域調(diào)出保護(hù)區(qū)范圍。此外，對紅樹林自然保護(hù)地內(nèi)違法養(yǎng)殖塘依法全部予以清退;對現(xiàn)有的合法養(yǎng)殖塘，到期后不得再續(xù)期;對未到期的鼓勵提前退出，給予合理補(bǔ)償。清退后要對原養(yǎng)殖塘區(qū)域進(jìn)行必要的修復(fù)改造，為營造紅樹林提供條件。

周遠(yuǎn)波說，《行動計劃》以2020年到2025年為實施周期，明確了預(yù)期的工作目標(biāo)，即到2025年營造和修復(fù)紅樹林18800公頃，其中營造紅樹林9050公頃，修復(fù)現(xiàn)有紅樹林9750公頃。

“對紅樹林進(jìn)行整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，要反對脫離客觀條件、違背自然規(guī)律，甚至破壞生態(tài)的所謂生態(tài)工程。”周遠(yuǎn)波指出，對于符合《行動計劃》要求的紅樹林保護(hù)項目，國家將大力給予資金支持。

周遠(yuǎn)波透露，自然資源部和財政部今年將把“藍(lán)色海灣”整治行動項目上的6億元資金全部用于支持南方五省區(qū)開展以紅樹林保護(hù)修復(fù)為主體的項目。此外，自然資源部將按年度紅樹林造林合格面積的40%，對地方給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的獎勵。

擬設(shè)置專門保護(hù)條款

保護(hù)修復(fù)有法律支撐

談及紅樹林保護(hù)中存在的問題時，吳志民特別談到，作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，國家法律還沒有對紅樹林保護(hù)作出有針對性的專門規(guī)定?，F(xiàn)有紅樹林自然保護(hù)地存在機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人才缺乏等問題，保護(hù)效率不高;自然保護(hù)地外的紅樹林存在管理主體不明確、職責(zé)不清晰等問題。

針對紅樹林保護(hù)法律缺失問題，《行動計劃》提出，推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)立法，積極推動紅樹林保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定修訂工作，在濕地保護(hù)法制定和海洋環(huán)境保護(hù)法修訂以及相關(guān)地方性法規(guī)制修訂中，完善紅樹林保護(hù)修復(fù)法律制度。

在推進(jìn)濕地立法方面，吳志民表示，2018年以來，國家林草局配合全國人大環(huán)資委穩(wěn)步推進(jìn)濕地保護(hù)法的立法進(jìn)程，經(jīng)過多次溝通協(xié)商，在濕地保護(hù)法草案中設(shè)置了紅樹林保護(hù)修復(fù)的專門條款，將為紅樹林保護(hù)修復(fù)提供法律支撐。

袁繼明透露，很多保護(hù)地還存在管理機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管力量薄弱、外來物種入侵的問題。劃而不管、管而不力的情況還普遍存在。在當(dāng)前正開展的自然保護(hù)地整合優(yōu)化中，國家林草局將嚴(yán)格控制將保護(hù)地內(nèi)適宜紅樹林生長的地塊調(diào)出保護(hù)地。同時，建立紅樹林資源動態(tài)監(jiān)測技術(shù)體系，開展專項執(zhí)法督察行動，加強(qiáng)紅樹林保護(hù)地的監(jiān)管。針對互花米草等外來物種及紅樹林生態(tài)系統(tǒng)退化問題，在規(guī)劃實施保護(hù)地生態(tài)修復(fù)重大工程中，開展針對性的治理。

□ 本報記者 郄建榮